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军民融合走进新时代

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Discussing the National Defense Sicence and Technology Policies of USA
after Cold
War中国航空工业发展研究中心黄毓敏摘要:本文分析了冷战后美国国防工业和国防科技的发展环境,以及国家科技政策和国防科技政策的关系,重点阐述了冷战后美国的国防科技政策及其特点。关键词:科技政策国防美国一、国防工业和国防科技的发展环境不断变化冷战结束后,世界格局发生很大变化,由于国防预算尤其是采购预算的大幅削减,20世纪90年代国防工业进行了大规模的调整,掀起了企业大并购的浪潮,行业规模呈现萎缩局面。与此同时,美国经济在以信息产业为代表的高技术产业的带动下,获得了新一轮的经济增长。虽然”9.11″事件给美国造成的打击令人震惊,经济出现衰退,但是美国仍是世界唯一的经济、军事、科技超级大国。布什政府在号召全世界联合反对恐怖主义的大旗下,大搞单边主义,维护其独霸地位。在”9.11″事件导致美国的航空运输、旅游、保险业萧条的同时,美国军方成为最大的受益者。2003年国防预算激增到3790亿美元,比2002年增加了约14.5%,美国国防工业也开始了自20世纪80年代以来未曾出现过的繁荣,开始了新一轮武器装备研发和更新的热潮。随着科技的发展,战争形态发生了巨大变化。20世纪90年代,战争已经从机械化战争向信息化战争发展。90年代初期的海湾战争,高科技武器开始崭露头角,超视距作战、隐身技术、精确打击、电子战、信息战等高科技军事力量在现代战争中的作用越来越重要。2001年在阿富汗空、地联合的反恐行动中,更加强调信息的重要性,无人机、特种飞机的作用备受瞩目。国防科技的发展越来越成为影响军事能力建设的重要因素。
二、美国科技政策的历史沿革美国不仅是世界上最大的资本主义经济国家,而且是世界头号科学技术强国,科学技术的发展对于奠定和维持美国的国际技术经济地位起着举足轻重的作用。虽然,美国没有统一的中央行政机构管理科学技术问题,也没有统一的、定期发布的科技政策白皮书,但不可否认的是,美国政府愈来愈关注科技对国家竞争力和国防安全的影响和作用。二战的爆发,使美国政府的国家技术政策从以促进农业技术进步为主要目标的技术政策,转变为以研制军事新技术装备为主要目标的军事技术政策,联邦政府研究经费由农业研究经费占1/3的格局转变为军事研究经费占5/6的格局。冷战时期,美国联邦科学技术政策基本限于支持基础科学和以国家安全、健康、航空航天为主的传统政府项目。首先是加强对基础科学研究的支持。1950年,建立了国家科学基金会,为促进科学的基础研究、交流与教育提供资助。其次是以赢得冷战为目标重点保证国防科研的投入,构建了规模庞大的军事-工业复合体,为国防技术的发展建立了规模空前的研究和开发基地。这一时期美国的科技政策一方面造就了美国强大的军事技术优势;另一方面造就了一批重要的新兴产业。美国政府称之为政府技术的效益溢出。进入80年代,美国经济的国际地位受到西欧国家及日本的挑战,包括汽车工业在内的一系列重要产业纷纷陷入困境,美国政府认识到原有的技术创新模式和国防导向的科技政策已不能适应形势发展的需要。美国政府开始其冷战后期的政策调整,包括推动政府研究成果向私营企业的转移;消除企业间合作研究的反托拉司法障碍;制定和实施以增强美国长期国际竞争力的政府与企业合作计划等。冷战结束后,特别是克林顿执政时期,发布了一系列联邦科技政策文件,第一次明确地将科学技术作为经济增长的主要动力提出来,指出传统的科技政策局限于支持基础研究和面向任务的研究,已经不适应当前环境的挑战。明确了政府应制定和实施综合性的、系统的国家技术政策,使技术在促进经济持续增长、创造就业机会、改善生活质量和保障国防安全等诸领域的贡献最大化。这一时期美国科技政策的主要特点是:适应全球竞争环境,着眼于未来,重申基础研究和教育的重要性,以促进经济增长为目标,政府和企业共同致力于技术创新,提出建立军民一体化的工业基础。美国现任总统布什在竞选中提出要”重视科技,有效决策”,在2001年1月就职演说中谈及科技政策时,再次重申要确保”信息化基础上的美国科技领先地位”。在与克林顿政府保持必要的政策连续性基础上,进行了一系列的调整,其战略指导方针更加强调大力推进高新技术尤其是信息科技,从而建设新世纪的”网络经济”,确保美国在科技和经济上的绝对优势;强调加强国防高科技的研究与开发。三、国家科技政策与国防科技政策的关系从美国国家科技政策发展的历史沿革可以看出,美国的科技政策是与其社会背景、国家发展目标和世界形势密切相关的,政策的关注重点在具有高度公益性的部门和领域,例如农业、国防、公众健康等,并逐步朝着推动产业发展的方向变化。可以说,美国的科技政策已不是一项单纯涉及科学和技术的政策,而是与整个国家的目标、对内、对外政策紧密联系在一起,并为整个国家的经济发展和国防安全服务。国家科技政策中有大量针对国家安全、国家军事能力的内容,构成了国防部科技政策的具体指导,并通过联邦政府的国防预算体现国家的政策导向。国家科技政策的下游是联邦政府各职能部门为自己所管辖的研究与发展工作制定的符合联邦政府科技政策总目标的各自政策。国防部负责国防科技政策的制定。由于美国不存在专门的类似于科技部的政府机构发布定期的联邦科技政策白皮书,国防部也就没有类似的文件。但根据调研和资料分析,可以认为国防科技政策是通过国防报告书、四年防务审查报告、采办条例、国防科学和技术战略、国防科学和技术计划以及国防预算等体现出来的。国防报告书和四年防务审查报告在全面评估安全环境的基础上,提出美国军队应具备的军事能力,并藉此提出为保证军事优势而必须拥有的技术优势,可以视为国防科技发展方向的纲领性文件;国防科研投资方与执行方通过采办联系在一起,采办条例构筑了指导国防科研工作的规则和流程;国防科学和技术战略、国防科学和技术计划则是对重点技术领域的进一步明确;国防预算确定的各研发领域经费额度则是以联邦法律的形式、经济的手段明确了国防科技发展的具体方向。四、冷战后的国防科技政策1.充分利用民用技术和军用技术融合的趋势,加强同工业界的研发合作鉴于一方面国防部不再不计成本地单纯追求性能,其次随着信息时代的来临,民用经济逐渐引领了技术发展的潮流,再者随着防务朝着基于信息的方向发展,在军用和民用技术领域出现了越来越多的交融点,国防部愈来愈重视同工业界的合作。首先是加强政府部门和民间企业的研发合作,试图以一定的政府预算带动民用部门的国防科研投入。其次,由于民用部门通常能够在相对较短的生产周期提供低成本、高质量的产品,国防部通过采办改革扩大供应商基础,营造更加快捷地利用民用产品、民用技术的环境。为此,国防部实施了三项特别计划。民用技术转移计划。国防部民用技术转移计划覆盖很广的范围,包括民转军、军转民和两用技术,重要的技术转让手段是联合研究和发展协议,该协议目标是支持联邦开发的技术转让给私营部门,提高私营部门的经济竞争力。国防部实验室通过此协议参与工业界、大学、州和地方政府的联合技术开发,但所有资金由非联邦机构投入,在保证军、民用研发机构资源共享的同时,拉动民用部门的科研投资。民用运转和保障节约计划。许多国防部武器系统的使用周期远远大于最初设计的时间,随着设备的超龄服役,运转和保障成本必然增加。1997年,国防部开展了民用运转和保障节约计划,目标是提供种子资金,对现有的或即将突破的民用技术进行改进,开发一些部件,使其能够插入到军用系统中,从而增强武器系统的可靠性、降低维护成本、减少配件成本等。两用科学和技术计划。1997年,国防部启动了两用科学和技术计划,该计划中的项目必须开发两用技术;非联邦政府部门至少承担50%的成本,其中必需有私营公司;必须在竞争的基础上授予合同等。该计划不仅加强了国防部科研机构同工业界的合作,而且工业界也从中获益匪浅,例如,为企业提供了一定数额的科研资金;为企业间、企业与国防部实验室或大学间建立合作关系提供了有益的机制;企业可通过合作获取先进技术;增强了技术快速转化为防务系统的潜力。除上述三项计划之外,在武器系统中采用民用现成产品也变得越来越频繁。国防部为此做了大量的工作,例如,废除专门的军用条例和标准,允许部分中小型公司采用民用会计和审核办法;改革采办条例,鼓励世界一流的民品供应商将其先进技术提供给国防部。2.重视同大学和小企业的合作研发大学和小企业是参与国防部研发项目的两个重要部门。大学承担了国防部”6.1″基础研究计划项目中55%的份额。在同大学的合作中,国防部支持了大学中71%的电子工程的研究;63%的机械工程的研究;42%的航空工程的研究;42%的计算机科学的研究,尽管对大学科研的支持项目繁多、金额分散,但为人才的培养和关键基础科研成果的获得奠定了基础。另外,同小企业的合作研发也是非常重要的一环,小企业创新研究计划每年为防务相关的研发项目向小的技术公司提供大约5.5亿美元的资金,使得诸多小企业能够为军品提供系统和部件,例如,用于PAC-3反导弹导弹的加速计,就是来源于小企业创新研究计划,而且其大量的民用需求又使得军品成本降低。3.加快军事技术转化过程随着科技进步步伐的加快,产品的更新换代周期缩短,特别是信息技术更是以月为单位突飞猛进。另一方面,经济全球化蓬勃发展,技术的传播速度和传播范围也是前所未有的。国防科学技术若不迅速转化为产品并且尽早部署,技术优势就难以体现为军事优势,并且很有可能演变为敌人的军事优势。因此,美国国防部在近年的国防科研计划中非常注重技术的快速转移问题。国防技术的转化包含两个阶段,一是从科学技术迅速转化为产品,二是将产品快速地部署军队并投入使用。为此,国防部推出以下措施来保障技术转化。加强先期概念技术论证。先期概念技术论证计划启动于1995年,该计划的目标是通过应用非传统的采办方法,快速将成熟技术融合进武器系统从而迅速形成战斗力。ACTD项目与美国国防部的传统采购程序相比,效率更高。从概念探索到批量生产,按传统的实施过程一般历时10~15年,而ACTD的实施过程一般只有2~6年,主要是在ACTD中只对已经研制出原型的技术进行验证。强调作战试验。国防部指令5000.1特别强调了作战试验的重要性。防务科学局2001年夏季研究报告也指出,为使技术尽快转化为作战系统,必须充分发挥作战试验在武器系统发展中的作用,这包括加强建模和仿真试验、在各军种建立试验部门、成立作战红方、指定高级专门人员负责作战试验、为联合和多军种试验提供资金等。另外,为确保武器系统能够迅速地形成军事能力,国防部还要求采用渐进式采办策略,在每一批次能力的开发过程中,采用螺旋式发展方法等。4.改革武器出口控制政策武器出口是美国政府保证扩大国际影响、大赚美元的长期国策之一。冷战后,美国政府的武器出口控制政策发生较大变化,不仅出口额大幅增长,而且一改过去主要转让、出售过时、落后、退役武器的做法,将更多高技术的军事装备销往国外。出口控制政策的转变主要是基于两个出发点。首先是成本共担或构建联盟;其次是保护和维持美国国防工业基础。1986年,美国武器出口总额只占世界武器出口额的13%,到90年代中期已经超过了70%。1995年2月,白宫发布了新的《美国政府常规武器转让政策》,为未来的武器销售勾勒出几个目标,其中之一就包括增强国防工业基础。1996年9月,美国国防部成立了国际和商业计划办公室,负责为防务产品制造商的军品出口提供贷款担保。2000年5月,美国外交部会同国防部发布了《军贸安全倡议》,允许盟国间更多的技术共享。尽管一方面美国对其盟国的武器出口控制政策的趋势是放松管制,创造更灵活和广泛的武器贸易许可证方式,但另一方面更加严格地审查和控制武器技术,尤其是高技术的出口。随着技术的发展,某些军事技术已经很难同纯商业技术区别开来,某项关键技术既可用于民用领域也可用于军事领域,例如,先进复合材料技术、高性能计算机、通信设备和技术等,于是,许多不需要审查的民用技术被纳入两用技术目录,须经商务部审查后方可出口。而且,随着经济安全被放在了与军事安全同等重要甚至更为重要的地位,并由于诸多军事盟国都是美国的经济对手,美国对其传统盟国军事高技术的转让也更加审慎,例如,要求就产品、数据和服务的最终用途、再转让以及各国的基本出口控制规则的一致性等方面必须签订国际协议。五、美国国防科技政策的特点1.国防科技政策是国家科技政策的组成要素鉴于国防工业是事关国家安全的战略性领域,又具有资金需求量大、公益性明显、与国家内政、外交政策紧密相关等特征,国家科技政策在很大程度上概括了国防科技政策;另一方面,国防部的科技政策是在国家科技政策宏观指导下的具体化,包括国防科研战略、重点发展领域、科研活动方式等。2.没有统一、规范的政策白皮书美国分散决策、统一协调的科研体制决定了美国没有统一的、定期发布的的国家科技政策。国家的科技政策通过总统施政报告、政府报告、咨询委员会建议等形式发布,体现政府在一段历史时期内的科技重点,并以国家重大科研项目的形式体现。因此,也就不存在针对国防领域发布的国防科技政策书。事实上,国防科技政策是通过国防报告书、四年防务审查报告、采办条例、国防科技战略、国防科技计划和国防预算等一系列文件体现的。3.以安全环境、军事战略为基础,服务军队美国国家军事战略始终强调保持技术优势是保证军事优势的基础。国防部的科技战略和科研活动围绕增强军事能力和确保国家利益来进行,国防部三军种提出各自的军事技术研发重点,国防部汇总、审批后上报国会批复国防预算。国防预算支持的科研领域和经费额度在很大程度上体现国防部的科技政策。4.间接形成对国防科技工业的支持国防部科研项目中,20%的基础研究和70%的应用研究都由工业界承担,国防科技政策通过科研预算和科研合同不仅影响着国防工业,而且起到积极的支持作用。

神舟入苍穹、航母游碧海、歼20部队列装、新型陆战装备加速列装……国防科技创新的强大活力和丰硕成果,吸引了海内外媒体的关注。

自古以来,“犁”与“剑”就是人类社会存在发展的凭仗——依靠犁得以生存,凭借剑方能自卫。很多情况下,“犁”与“剑”又是一对矛盾,“鱼”与“熊掌”不可兼得。历史上,能有效化解二者矛盾的国家,往往能较好实现富国与强军的统一。
经历两次世界大战的洗礼,美国一跃成为世界一流军事强国。数十年来,庞大的军事开支非但没有将美国拖垮,反而进一步巩固了其霸权地位,其奥秘之一就是通过军民融合推动国防科技创新发展。

中国军队迅速强起来,是坚持习近平新时代强军思想的坚强指导,是军民融合发展战略的强力推动。

军民融合——

必威体育,从突出强化军民融合发展顶层设计出台,再到相关政策制度不断出台完善,从军民融合产业蓬勃兴起,再到军转民、民参军热潮涌动。十八大以来,党中央把军民融合发展上升为国家战略。如今,军民融合发展呈现整体推进、加速发展的良好势头,全要素、多领域、高效益的军民融合发展格局加快形成,书写出波澜壮阔的新时代新篇章。

从“战争牵引”到“军民兼顾”

潮流:军民融合全球化

回望历史,从二战时期的“战争牵引”到冷战阶段的“国防优先”,再到20世纪90年代的“以民带军”浪潮,直至今天的“军民兼顾”战略,美国探索推动国防科技军民融合的轨迹清晰可见。
由军及民。早在1941年,因为战争的需要,美国联邦政府设立了科学研究发展局,旨在协调组织科技研发服务于战争需求,从那时起,美国科技界、国防部门和政府机构的联系日渐密切。在冷战时期,为了与苏联对抗,美国的国防科研主导着联邦政府的科技政策,国防科研经费占政府科研经费总额的比例高达53%-85%,许多重大科技成果都受益于国防部资助,并从军方“外溢”到民用领域,如航天飞机、半导体和计算机等与国防直接相关的研发投资。

军民融合作为一种发展模式,目前国际上较为普遍认可的提法源于美国国会技术评估局。它在《军民融合潜力评估研究报告》中提出,军民融合是把国防科技工业基础同更大的民用科技工业基础结合起来,组成一个统一的国家科技工业基础过程。


军民融合这一概念的提出,主要是由于军民分割格局使军费开支和国民经济发展投入呈现此消彼长的关系,很难获得双赢。一方面是民用工业有很高的科技创新能力;另一方面军用工业在尖端领域有很大的需求,然而由于体制的分割,使二者不能得到有效的衔接,造成了资源配置的浪费。

以民带军。20世纪70年代,硅谷的崛起标志着民用技术与军事技术关系的逆转,以信息技术的崛起为契机,民用技术成为技术革新的先锋,使军事技术从民用技术中寻找创新的灵感。如计算机系统、通信、集成电路和先进材料等民用技术都超过了军事技术,不仅价格低廉,而且能较好地满足军事需求。因此,美国对国防工业结构和管理政策、国防采办法规和制度进行了重大调整和改革。20世纪90年代,美国颁布了《国防授权法》和《国防科学技术战略》,全面实施军民融合战略。
军民融合。冷战后,为推动军民融合深度发展,美国政府成立了“国防技术与工业基础委员会”,国防部设立了“技术转移办公室”等机构,进一步推动军用技术的社会转移。2000年,美国国会批准了《2000-2010年国防科学技术计划》,强调调动一切可以利用的民用科研力量,通过军民融合大力推动国防科技创新。2011年,美国国家科技委员会发布《可信网络空间:联邦网络安全研发战略规划》,协调军兵种、国防部和能源部等开展军民融合网络信息系统研发。2015年10月,白宫科技政策办公室发布《国家创新战略》,指出未来科技创新的九大领域。特朗普政府也注重国防科技创新的军民融合,如近期美国五角大楼发布的《军事关键技术清单》指出,太空技术的95%具有军民两用性。特朗普的太空政策顾问罗伯特·沃克表示,新一届政府的太空政策不仅将关注技术的商业化,也将注重其军事应用价值。

美国军民融合模式起于冷战后期。

“军转民”——

上世纪50年代,由于受战争的影响,美国推行了“先军后民,以军带民”的政策和军民分离的国防采办制度,由此逐渐形成了军工与民用两个几乎完全分割的市场。当时,全美1/3的科学家和工程师在为国防工业服务,国防研发费用占政府科研经费的70%,但却只创造了国内生产总值的6%。

逆向开发国防资源

据业内人士介绍,冷战后期,世界主要国家开始调整国家安全策略,在提高和发展经济水平的同时,又要兼顾强化国防能力,以期实现二者的双赢。

冷战结束后,战争威胁逐渐远去,美国国防支出明显下降。当国防资源内含的军事效益在美国的“战略棋盘”中分量变轻之际,“军转民”,即国防资源向民用领域的逆向开发,不失为推动经济发展的明智之举。
军用研究的“军转民”。美国各军兵种都建有自己的实验室,如罗姆空军实验室、空军阿诺德工程中心、海军研究实验室等,在国防部层面设有国防高级研究计划署。这些研究机构虽然主要从事国防科技研发,但还具有以下特点:从制造军备向促进具有商用价值的民用技术转移,即美国政府改变冷战时期主要集中于军事领域的技术研究方向,开始更加直接地介入技术转移活动;将部分项目委托私人企业管理,以加快研发成果的转化速度,推动其商业化进程。
军用投资的“军转民”。美国国防部将大量军事研发经费投向基础科学和关键技术领域,其研发成果不仅有军事价值,也有民用价值。美国海陆空三军都曾与民营企业签订项目合作协议,进行专项技术研发合作,如DARPA近年来较为成功的合作案例包括:与德克公司合作研制智能自动化手臂,与BAE系统公司签订“认知电子战系统”和“深海导航定位系统”的项目合同等。此外,美国还不断削减军事研发经费,转作民用研发经费。如2009年美国军用研发经费占联邦政府的60%,随后调整为军用和民用研发经费各占50%。
技术权限的“军转民”。通常而言,军事技术由政府或军方主导研发,他们拥有技术的所有权和使用权,但有些技术也完全可以应用于民用领域。据统计,大约有80%的军事技术与民用技术相重合,如果向社会开放军事技术使用权限,将释放巨大的国防“红利”。其中,最有代表性的例子就是GPS.冷战时期,美国国防部曾投入数十亿美元作为GPS的研发资金,任何一家私营企业都无法负担如此大手笔的支出。1996年,克林顿政府决定全面解除GPS卫星信号的选择可用性,从而让这一技术发挥出促进经济增长、鼓励社会创新及服务民众生活的功用。

美国也逐渐调整策略,随着20世纪80年代新技术革命的兴起,美国联邦政府越来越感到军民两大产业分割的代价太高。冷战结束后,1996年,美国国家科学技术委员会在《技术与国家利益》这一重要技术政策文件中,首次提出军用与民用工业基础的融合问题。该文件指出,美国政府已“不能继续维持相互分离的军用和民用工业基础”,而必须形成一个同时满足军用和民用两方面需要的工业基础。

“民参军”—— 前沿科技溢出国防“红利”

这一国防、工业策略的调整,催生了工业发展水平的快速提升。从产品结构来看,2000年全球军事工业的10大企业中已经有6家企业的军品销售额超过各自产品销售总额的50%。同时,这10大企业的总销售额约为2038亿美元,其中军品销售额约913亿美元占45%,民品销售额约1125亿美元占55%。

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